Kiedy gminny regulamin o psach przekracza prawo — wyrok NSA III OSK 2037/23

Jeśli Twój gminny regulamin utrzymania czystości i porządku zabrania puszczania psa bez smyczy w każdym miejscu — bez żadnego wyjątku — ten przepis może być po prostu nieważny. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2026 r. (sygn. akt III OSK 2037/23) przypomina samorządom, że uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego w sprawach zwierząt mają granice wyznaczone ustawowo, a nie uznaniowo.

Artykuł tłumaczy, co konkretnie zakwestionował NSA, skąd wynikają te granice i co możesz zrobić, jeśli regulamin Twojej gminy idzie za daleko.

Skąd się biorą gminne regulaminy o zwierzętach?

Podstawą prawną dla gminnych regulaminów jest art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2025.0.733). Przepis upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie:

„obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku”

To ważna granica: przepis dotyczy wyłącznie terenów wspólnego użytku — ulic, parków, chodników, placów. Nie obejmuje prywatnych nieruchomości. Uprawnień delegowanych przez ustawę gmina nie może ani rozszerzać, ani zastępować własnymi konstrukcjami — musi działać ściśle w ramach upoważnienia.

W praktyce bywa inaczej. Jak pokazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wiele rad gmin uchwala regulaminy, które wychodzą poza zakres wyznaczony przez ustawę — stosując bezwzględne nakazy tam, gdzie ustawa przewiduje elastyczne wymogi. I właśnie jeden z takich przypadków trafił przed NSA.

Co zakwestionował NSA — konkretnie

Sprawa dotyczyła uchwały Rady Gminy Suchożebry z 28 listopada 2019 r. nr XIV/97/2019, zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Siedlcach. NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie (IV SA/Wa 133/23) i stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 21, § 22 oraz § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały. Dla opiekunów psów kluczowe są dwa:

§ 21 — bezwzględny nakaz smyczy

Uchwała nakazywała prowadzić każdego psa na smyczy — bez żadnych wyjątków, niezależnie od rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech behawioralnych. NSA uznał ten przepis za nieważny.

Dlaczego? Bo wykracza poza delegację ustawową. Zdaniem NSA zwolnienie psa ze smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (tak sąd rozumie art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Sam przepis ustawy zabrania natomiast „puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna” i nie nakazuje bezwzględnie smyczy. Nakaz smyczy bez żadnych wyjątków NSA uznał za niewłaściwe zastosowanie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

NSA wskazał, że regulacja powinna przewidywać wyjątki, cytując je wprost w uzasadnieniu:

„rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych” psa

Bezwzględna smycz — jak stwierdził NSA — „może prowadzić do działań niehumanitarnych”.

§ 22 — ptaki, gady, płazy i owady jako „zwierzęta domowe”

Regulamin nałożył obowiązki na osoby utrzymujące ptaki, owady, gady i płazy, bez rozróżnienia na zwierzęta domowe i dziko żyjące. NSA stwierdził, że upoważnienie ustawowe dotyczy zwierząt domowych, a przepis obejmujący całe te gromady wykracza poza delegację.

Gmina nie może samodzielnie poszerzać listy zwierząt objętych regulaminem poza to, co wskazuje ustawa.

Czego tak naprawdę wymaga art. 10a ustawy o ochronie zwierząt?

Art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2023.0.1580) stanowi:

„Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.”

Kluczowe słowo to kontrola — ustawa wymaga, byś mógł sprawować nad psem bezpośrednią kontrolę, nie zaś byś bezwzględnie trzymał go na smyczy. Smycz jest jednym ze sposobów sprawowania kontroli, nie jedynym.

Ta różnica ma realne znaczenie dla opiekunów pracujących z psami sportowymi, ratowniczymi czy psami w treningu posłuszeństwa. Pies doskonale wyszkolony, reagujący natychmiast na komendę, może znajdować się w pobliżu właściciela bez smyczy — i spełniać wymóg ustawowy. Gmina, która w regulaminie eliminuje tę możliwość bezwzględnym nakazem, nie tyle uzupełnia prawo, ile je zmienia — a to nie jest jej kompetencją.

Twoja posesja: co mówi wyjątek wprost

Ustawa o ochronie zwierząt — w tym samym art. 10a — zawiera ważny wyjątek. Art. 10a ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3:

„nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście”

Oznacza to, że zakaz z ust. 3 nie obejmuje psa puszczonego na prywatnym terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wyjście. Regulamin gminy nie może określać sposobu postępowania opiekuna na terenie prywatnym (tak NSA w tym wyroku).

📌 Zapamiętaj: regulamin gminny reguluje tereny wspólnego użytku. Twoja ogrodziona posesja jest chroniona wyjątkiem ustawowym — i żaden regulamin gminy tej zasady nie zmienia.

Co gmina nadal może — i powinna — robić

Wyrok NSA nie odbiera gminom prawa do regulowania zachowania psów w przestrzeni publicznej. Nadal mogą:

Nakładać obowiązek smyczy w konkretnych miejscach (plac zabaw, rynek, tereny rekreacyjne) — o ile przepis jest proporcjonalny i przewiduje wyjątki wynikające z cech psa
Wyznaczać strefy bez smyczy (wybiegi, specjalne obszary)
Wymagać sprzątania po psie na terenach wspólnych
Regulować dostęp psów do niektórych obszarów — o ile nie narusza to zasady proporcjonalności i przepisów wyższego rzędu

Podobne granice pojawiają się w innych sprawach. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył w lipcu 2026 r. do WSA w Szczecinie regulamin cmentarzy komunalnych w Świnoujściu, który zakazywał wprowadzania zwierząt (z wyjątkiem psów-przewodników) — argumentując, że takie zakazy mogą wynikać wyłącznie z regulaminu czystości i porządku, nie z odrębnych aktów prawa miejscowego. To kolejny sygnał, że gminy regularnie przekraczają uprawnienia w sprawach zwierząt.

Jak sprawdzić, czy regulamin Twojej gminy jest legalny

Regulaminy są dostępne w Biuletynach Informacji Publicznej każdej gminy (BIP) — najczęściej w dziale „prawo miejscowe” lub „uchwały rady gminy”. Szukaj frazy „regulamin utrzymania czystości i porządku”.

Na co zwrócić uwagę:

Czy nakaz smyczy jest bezwzględny, bez jakichkolwiek wyjątków? — to potencjalny problem
Czy regulamin narzuca obowiązki dotyczące zachowania zwierząt na terenie prywatnej posesji? — przekroczenie zakresu
Czy regulamin obejmuje ptaki, gady, płazy, owady? — poza zakresem „zwierząt domowych” w UCPG
Czy regulamin dosłownie powtarza przepisy ustawy bez ich rozwijania? — niezgodne z zasadami techniki prawodawczej

Jeśli znajdziesz wątpliwy przepis, masz kilka możliwości. Skarga do rady gminy lub wójta, wniosek do Regionalnej Izby Obrachunkowej lub do prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały. Można też skierować sprawę do sądu administracyjnego — tak jak w sprawie Gminy Suchożebry.

⚠️ Uwaga: Weryfikacja konkretnego regulaminu i ocena, czy narusza on prawo w Twoim przypadku, wymaga analizy prawnika. Artykuł opisuje ogólne zasady wynikające z wyroku NSA — nie jest to porada prawna.

Warto też zajrzeć do artykułu o przepisach dotyczących smyczy i art. 77 kodeksu wykroczeń, który wyjaśnia, jak działa drugi filar tych obowiązków — przepisy wykroczeniowe. A jeśli interesujesz się szerszymi zmianami w prawie o utrzymaniu psów, więcej w tekście o tym, co zmienia nowa ustawa o zakazie trzymania psów na uwięzi.

Podsumowanie

NSA wyrokiem III OSK 2037/23 z 8 kwietnia 2026 r. stwierdził nieważność przepisów uchwały Rady Gminy Suchożebry, które nakładały bezwzględny nakaz smyczy dla każdego psa i obejmowały ptaki, gady, płazy oraz owady.
Gmina może regulować zachowanie zwierząt wyłącznie na terenach wspólnego użytku — i tylko w zakresie wyznaczonym przez art. 4 ust. 2 pkt 6 UCPG.
Art. 10a u.o.z. wymaga możliwości kontroli — nie bezwzględnej smyczy w każdym miejscu publicznym.
Na prywatnej, ogrodzonej posesji — art. 10a ust. 4 u.o.z. wyłącza stosowanie zakazu z ust. 3 (puszczania psów bez możliwości kontroli), jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.
Sprawdź BIP swojej gminy — regulaminy bywają niezgodne z prawem i warto to wiedzieć.

Proporcjonalne regulacje są potrzebne — przestrzeń publiczna to przestrzeń wspólna i obowiązki opiekuna są realne. Ale prawo miejscowe nie może zastępować ustawy ani wyobrażeń radnych o tym, jak powinny wyglądać przepisy. NSA postawił tu wyraźną granicę — i dobrze, że to zrobił.